Административный процесс как административное судопроизводство
Административно-процессуальное право
Понятие, особенности и виды административного процесса
Административный процесс — это урегулированный нормами административного права порядок управленческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по реализации своих полномочий в отношении физических и юридических лиц.
Административный процесс делится на два вида, каждый из которых имеет в своем содержании ряд определенных процедур.
Административно-регулирующий процесс состоит из процедур (производств), совершаемых органами исполнительной власти или их должностными лицами в сфере управленческой деятельности. Административно-регулирующий процесс имеет два аспекта — нормотворческий и правонаделительный:
административно-нормотворческий процесс состоит из производств по принятию нормативных актов Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;
административно-правонаделительный процесс. В сфере управления осуществляется в числе многих других такая процедура, как регистрация, все ее виды — государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др.
— имеют административный характер, представляют по своей сути административное производство. Таким образом, административно-правонаделительный процесс — это совокупность определенных административных производств (регистрационное, разрешительно-лицензионное, по аккредитации и аттестованию1Аккредитация (от лат.
accredo — доверять) — процедура официального подтверждения соответствия организации либо оказываемой ею услуги установленным показателям (стандартам); аттестация (от лат. atlestatio — свидетельство) — процедура определения квалификации сотрудника, работника, соответствия его подготовки определенным требованиям. и др.
), которые связаны с целевым предназначением органа исполнительной власти.
Данные производства (процедуры) основаны на нормативном правовом акте (административном регламенте, инструкции о должностных обязанностях и т.п.
) и представляют собой порядок осуществления должностными лицами органа исполнительной власти действий по выполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги.
Существует такое определение административной процедуры данного вида — это «порядок исполнения органом исполнительной власти, должностным лицом установленных для него полномочий (порядок разработки, обсуждения и принятия правового акта, оформления документа, имеющего юридическое значение; порядок приема лиц на государственную службу; порядок прохождения аттестации и оформления соответствующих документов; порядок подготовки материалов о поощрении служащих, привлечении к дисциплинарной ответственности; порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.)».В содержание административно-регулирующего процесса наряду с принятием нормативных и ненормативных правовых актов и предоставлением государственной услуги по рассмотрению органами исполнительной власти заявлений и обращений граждан и организаций в соответствии с компетенцией входит и такого рода деятельность, как осуществление согласительных процедур между органами публичной (административной) власти для разрешения разногласий между ними.
Административно-юрисдикционный процесс — второй вид административного процесса, который связан с применением к физическим или юридическим лицам различных способов административного принуждения, с их привлечением к юридической ответственности.
В содержание административно-регулирующего процесса входят: а) рассмотрение управомоченными органами власти административных споров, т.е. споров между органами публичной власти, с одной стороны, и гражданами и организациями — с другой.
Основанием таких споров является оспаривание нормативного акта органа власти, действия (бездействия) органа власти; б) рассмотрение, разрешение и исполнение дел об административных правонарушениях, а также обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях; в) рассмотрение жалоб граждан и организаций в связи с нарушением их прав.
Субъектами административно-деликтного процесса являются как управомоченные органы исполнительной власти и их должностные лица, так и судебные органы.
Административный процесс имеет следующие особенности:
- связан с регулированием публичных правоотношений;
- предусматривает сочетание внесудебного, досудебного и судебного порядка рассмотрения и разрешения дел;
- в этом процессе используется как управленческая (позитивная) деятельность органов власти, так и правоприменительная (юрисдикционная) деятельность;
- наряду с общеюридическими процессуальными принципами он предусматривает и специфический принцип рассмотрения дел — принцип оперативности, который требует своевременного разрешения административного спора и в связи с этим допускает специфические способы обеспечения производства (привод, изъятие) и рассмотрения дела (например, рассмотрение дела в отсутствие лица, в отношении которого рассматривается дело, если допускается обстоятельствами);
- административный процесс в его юрисдикционной форме может осуществляться на основании только оконченного правонарушения.
Основные концепции административного процесса в науке административного права
Существует три концепции административного процесса — юрисдикционная, управленческая и интегративная.
Юрисдикционная концепция рассматривает административный процесс правоприменительной деятельности, т.е. деятельности с применением мер принуждения и по рассмотрению споров в сфере государственного управления.
«Юрисдикционная концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т.е.
процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) — иначе говоря, рассматривающих административное судопроизводство как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»2Шатов С.А. Концепции административного процесса: Диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. № 6.. Сторонники данной концепции — М.И. Пискотин, А.А. Демин, Ю.Н. Старилов, С.Н Махина. По их мнению, процедуры управленческого характера (например, процедуры, связанные с регистрацией юридических лиц), непосредственно не связанные с административно-судебными процедурами, образуют отдельный от административного управленческий процесс.
Сторонники управленческой концепции (С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, В.Д.
Сорокин), напротив, считают, что понятие «административный процесс» отражает не только правоприменительную деятельность, но и процесс принятия нормативных правовых актов государственного управления, процессы, связанные с разрешительно-лицензионным производством, служебно-кадровым производством, регистрацией, сертификацией, аккредитованием, административным регламентированием организации и деятельности органов исполнительной власти. Все эти процессы основаны на публично- правовом регулировании, имеют административную природу и должны рассматриваться как аспекты административного процесса. По мнению В.Д. Сорокина, «административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной».
Сорокин Валентин Дмитриевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации. Из научных работ наиболее значимыми являются монографии: «Проблемы административного процесса» (М.,1968); «Административно-процессуальные отношения» (Л.
, 1968); «Административно-процессуальное право» (М., 1972); «Метод правового регулирования: теоретические проблемы» (М., 1976); «Административный процесс и административно-процессуальное право» (СПб., 2002); «Правовое регулирование: предмет, метод, процесс» (СПб., 2003).
В своих работах В.Д. Сорокин обосновал положение об административном процессе как юридической категории, выдвинул концепцию административно-процессуального права; предложил структуру Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Сторонники интегративной концепции (В.М. Манохин, И.В. Панова) считают административный процесс комплексом нормотворческой деятельности органов исполнительной власти и юрисдикционной правоприменительной деятельности).
Источник: https://isfic.info/safka/
Административный процесс и административные производства
Основу «юрисдикционной» концепции административного процесса составляют следующие положения.
- административный процесс – особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения;
- признание тождественности понятия административного процесса содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс» (процесс является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы. Если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса);
- понятиям «процесс» и «производство» в их соотношении придается прямо противоположный смысл (административное производство оказывается явлением более широким, нежели процесс; оно охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления);
- процессуальным нормам отведено регулирование лишь рассмотрения споров и применения мер принуждения органами государственного управления (основная сфера действия административно-процессуальных норм охватывает лишь область применения мер административного принуждения; административно-процессуальные нормы рассматриваются в качестве правового института, нормы которого составляют одну из частей административного права).
Таким образом, административный процесс – регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.
Административный процесс: «управленческая» концепция
“Управленческая” концепция является более широким, чем «юрисдикционный», подходом к определению понятия административного процесса.
Основные положения “управленческой” концепции административного процесса:
- административный процесс — это юридическая форма реализации исполнительной ветви власти, которая реализуется в процессе государственного управления, т. е.
во внесудебном порядке (следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную юридически управленческую природу);
- административный процесс реализуется прежде всего и главным образом органами исполнительной власти всех уровней, а также в некоторых случаях, предусмотренных законодательством, и другими субъектами (административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью производств, которая отличается от структуры иных видов процесса — законодательного, гражданского, уголовного и других);
- административный процесс – это деятельность не только государственно-властная, но и юридическая (правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм российского права; в этом плане, по широте сферы «обслуживания» потребностей материальных норм соответствующих отраслей, административный процесс стоит в одном ряду с гражданским процессом);
- как юридическая деятельность, административный процесс объективно нуждается в «собственном» регулировании, что обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм;
- юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс – это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений. Таким образом, вырисовываются два тесно связанных элемента административного процесса:
- процессуальная деятельность соответствующих субъектов (главным образом, органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов;
- административно-процессуальные правоотношения.
Таким образом, административный процесс – урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами, в ходе реализации задач и функций исполнительной власти; это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.
Согласно этой концепции «юрисдикционный» процесс (производство по рассмотрению споров и производство по применению мер административного принуждения) является лишь частью целого ряда правоприменительных производств административного процесса.
Структура административного процесса
Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств:
- административно-правотворческих;
- административно-правонаделительных;
- административно-юрисдикционных.
Альтернативная структура административного процесса
Ряд авторов (см., например, Административный процесс: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление» / В.В. Волкова [и др.]. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. – 175 с.) предлагают следующую структуру административного процесса:
- административные процедуры – это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций;
- административная юрисдикция – процесс рассмотрения и разрешения административных споров (как в административном, так и в судебном порядке), в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам (включает административное судопроизводство);
- административная юстиция – судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами (должностными лицами) исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления (включает административное судопроизводство).
Понятие административного производства
Административное производство – определенный законами и подзаконными актами порядок процессуального обеспечения законных прав и интересов юридических и физических лиц в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти, другими государственными (муниципальными) органами и их должностными лицами.
Иначе: Административное производство – это совокупность форм и методов обеспечения порядка рассмотрения административных дел.
В правовой науке четко прослеживается устойчивая тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс есть сумма производств; производство – органическая часть процесса.
Виды административных производств по В.Д. Сорокину:
- производство по принятию нормативных актов государственного управления;
- производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;
- производство по административно-правовым жалобам и спорам;
- производство по делам о поощрениях;
- производство по делам об административных правонарушениях;
- производство по дисциплинарным делам;
- регистрационное производство;
- лицензионное производство;
- исполнительное производство.
Критерием данного варианта классификации является характер индивидуально-конкретных дел. В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:
- правотворческое производство;
- правонаделительные производства;
- правоохранительные производства (юрисдикционные).
Названные группы административных производств являются системными частями административного процесса, так как:
- они осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел;
- они осуществляются преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (не меняет положения и то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают иные правомочные субъекты, например, мировые судьи, рассматривающие дела о некоторых административных правонарушениях);
- материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права.
Источник: https://jurkom74.ru/ucheba/administrativniy-protsess-i-administrativnie-proizvodstva